Çfarë tregon programi analitik i projektakteve për vitin 2025?
Nga Gjergji VURMO
Analiza e Programit të Përgjithshëm Analitik të Projektakteve (PPAP) për vitin 2024 identifikoi një sërë problematikash dhe pikëpyetjesh lidhur me axhendën ligjbërëse të qeverisë si p.sh. niveli i ulët i projektakteve që synojnë përafrimin e legjislacionit me atë të BE, mungesa e nismave ligjore nga disa ministri apo numri i ulët i nismave ligjore nga ministritë e tjera. Një tjetër problem serioz i identifikuar nga analiza e IDM ishte edhe numri i konsiderueshëm (rreth 1/3) i projektakteve të qeverisë për 2024 të cilat nuk burojnë nga asnjë prej tre “burimeve që furnizojnë” axhendën ligjbërëse të Ekzekutivit – integrimi evropian, programi qeverisës dhe strategjitë e vendit.
Në dhjetor 2024 Qeveria shqiptare miratoi PPAP e re për vitin 2025, dokument i cili vëren përmirësime të kufizuara në disa prej problematikave të mësipërme, por i cili vazhdon të shfaqë sfida të ngjashme me një vit më parë.
Gjatë vitit të shkuar Shqipëria hapi dy grup-kapituj në kuadër të negociatave me BE – Themeloret dhe Marrëdhëniet me jashtë (Cluster 6). Në vitin 2025, Shqipëria shpreson të hapë edhe katër grup-kapitujt e tjerë të cilët kanë një përmbajtje edhe më voluminoze të acquis së BE me të cilën duhet përafruar legjislacioni shqiptar. Rrjedhimisht, procesi i ligjbërjes për vitet në vazhdim do duhet të marrë vëmendje të shtuar jo vetëm për shkak të problematikave të identifikuara më herët me integritetin e hartimit të ligjeve, akteve nënligjore dhe strategjive të vendit, si edhe konsultimit të tyre me grupet e interesit dhe qytetarët, por edhe për shkak të intensitetit të shtuar të ndryshimit dhe përafrimit të tyre me standardet e BE. Intensifikimi i procesit të ligjbërjes megjithatë nuk duhet të kompromentojë cilësinë e procesit dhe as atë të produktit – legjislacionit dhe dokumenteve strategjike. Në këtë kontekst, mbetet thelbësor përmirësimi i procesit të hartimit dhe konsultimit të projektakteve nga ana e qeverisë, po aq sa edhe ai i shqyrtimit të mirëfilltë përmbajtësor nga ana e Kuvendit.
Volumi i “ligjbërjes”
Viti 2025 është një vit elektoral me zgjedhjet parlamentare të parashikuara për t’u mbajtur në Maj, çka do të duhej të sinjalizonte një ulje të intensitetit të hartimit të legjislacionit (parësor ose dytësor) apo dokumenteve strategjike apo të politikave. Megjithatë ky supozim nuk reflektohet në PPAP 2025 gjykuar nga numri total i projektakteve të parashikuara i cili mbetet në nivele thuajse identike si një vit më parë (265 në 2025 kundrejt 267 në 2024). Përjashtim bën pakësimi i numrit të projektakteve të parashikuar për katërmujorin e dytë, krahasuar me të njëjtën periudhë në 2024-ën, i cili përkon me periudhën zgjedhore dhe pushimet verore (maj – gusht 2025). Siç tregohet edhe nga grafiku, thuajse gjysma e totalit të projektakteve të parashikuar për vitin 2025 ka si afat katër muajt e fundit të vitit.
Tre institucionet kryesore me numrin më të madh të projektakteve për t’u hartuar gjatë 2025-ës, janë Ministria e Infrastrukturës (37), zyra e Kryeministrit dhe e Zëvendëkryeministres (36) dhe Ministria e Mbrojtjes (30). Ndërkohë që dy institucionet e para mbeten të njëjta si për 2024-ën, Ministria e Mbrojtjes sivjet zëvendëson atë të Financave e cila në 2024-ën ishte një nga tre institucionet me numrin më të lartë të projektakteve të parashikuara. Në skajin e kundërt të të ashtuquajturave “super-ministri” me intensitet të lartë të hartimit të politikave dhe legjislacionit gjenden ministritë më “modeste” që janë zakonisht Ministrat e shtetit.
Ashtu si edhe një vit më parë, asnjë projektakt nuk është parashikuar për tu hartuar nga Ministri i Shtetit për Negociatat me BE dhe ai për Marrëdhëniet me Parlamentin, ndërkohë që kësaj liste sivjet i shtohet edhe Ministri shtetit për Rininë me zero projektakte të parashikuara.
Ministritë që kanë shtuar ndjeshëm aktivitetin “ligjbërës” të tyre në 2025-ën krahasuar me një vit më parë janë Ministria për Evropën dhe Punët e Jashtme (MEPJ), Ministri i shtetit për Sipërmarrjen si edhe Ministria e Turizmit dhe Mjedisit. Nga ana tjetër, për vitin 2025 duket se Ministria e Drejtësisë, Financave, Shëndetësisë dhe ajo e Bujqësisë kanë ulur ndjeshëm ritmin e këtij funksioni krahasuar me PPAP 2024.
A është integrimi evropian prioritet i 2025-ës?
Qeveria shqiptare ka shprehur qartë objektivin për hapjen e të gjithë grup-kapitujve me BE brenda vitit 2025. Ndërkohë edhe hapja e grup-kapitujve themelore dhe raportet screening për kapitujt e tjerë të negociatave imponojnë një axhendë voluminoze për të përafruar legjislacionin vendas me atë të BE dhe përmbushjen e standardeve shoqëruese.
Pikërisht kjo pritshmëri duket se nuk reflektohet mjaftueshëm në programin analitik të projektakteve për vitin 2025. Ndonëse numri i përgjithshëm i projektakteve të parashikuar për t’u hartuar nga qeveria shqiptare gjatë këtij viti është përafërsisht sa PPAP për vitin 2024 (265 kundrejt 267), ajo çka bie në sy është përgjysmimi i numrit të projektligjeve – nga 85 në vitin e shkuar në 50 projekt-ligje të parashikuara për t’u hartuar dhe më pas për t’iu dërguar Kuvendit për miratim gjatë vitit 2025.
Sigurisht që përafrimi me standardet e BE nuk ndodh ekskluzivisht nëpërmjet akteve ligjore por gjithashtu edhe akteve nënligjore dhe masave të tjera institucionale. Megjithatë, DUKE QENË SE vendi është ende në fillim të negociatave ky proces përfshin veçanërisht legjislacionin parësor (ligjet) sidomos edhe për shkak të ritmit të përshpejtuar që qeveria shqiptare i ka imponuar negociatave me BE. Dhe pikërisht ky imponim nuk duket se reflektohet nga numri i projektligjeve të parashikuara për vitin 2025.
Këtu duhet marrë në konsideratë edhe një faktor tjetër që është ai i projektligjeve të paparashikuara në PPAP, të cilat qeveria ia paraqet Kuvendit përgjatë vitit. Të dhënat krahasimore të gjeneruara nga PPAP dhe ato të raporteve vjetore të Kuvendit të Shqipërisë për periudhën 2018 – 2024 tregojnë se numri total i projektligjeve të tilla ka qenë përgjithësisht sa ½ ose 1/3 e numrit të projektligjeve të parashikuara në PPAP përkatës për të njëjtin vit.[1] Kjo ngre shqetësimin për aftësitë planifikuese të ekzekutivit lidhur me një nga funksionet e rëndësishme të tij – nismën legjislative. Ky shqetësim bëhet edhe më shumë evident gjatë periudhës së pandemisë (2020 dhe 2021) kur qeveria duket se i ka dërguar për shqyrtim Kuvendit më shumë sesa dyfishin e projektligjeve që kishte parashikuar në PPAP për vitin përkatës.
Burimi: SIGMA Papers, No. 68, OECD 2024; Të dhëna nga PPAP (2018 – 2024) dhe Kuvendi i R. Shqipërisë (2018-2024) të përpunuara nga IDM.
Më tej, në PPAP 2025 vërehet një përmirësim i kufizuar sa i përket pikërisht procesit të negociatave dhe integrimit evropian në përgjithësi. Konkretisht, krahasuar me një vit më parë, në 2025-ën kemi më shumë projektakte të cilat e gjejnë “burimin” ose janë në përmbushje të masave të Planit Kombëtar të Integrimit Evropian (PKIE). Konkretisht, në 2024-ën 22.5% e projektakteve të parashikuara për t’u hartuar nga qeveria shqiptare e kishin burimin tek PKIE, ndërkohë që në PPAP 2025 kjo përqindje shkon thuajse në 30%.
Më shumë se gjysma e projektakteve të propozuara për vitin 2025 nga Ministri i Shtetit për Antikorrupsionin (66.7%), Ministria e Bujqësisë (60%), Ministria e Infrastrukturës (59.5%) dhe Ministria e Shëndetësisë (57%) kanë qenë pjesë e PKIE ndërsa kjo përqindje për zyrën e Zv./Kryeministrit ka qenë rreth 47% dhe rreth 36% për Ministrinë e Skonomisë, Kulturës dhe Inovacionit. Shumica e ministrive të tjera e kanë marrë pak ose aspak parasysh integrimin evropian (PKIE) si burim për projektaktet e propozuara në PPAP 2025.
Misteri i “burimit” tjetër vazhdon…
Axhenda ligj-hartuese e Ekzekutivit, sipas vetë PPAP dhe përkufizimeve ligjore, udhëhiqet nga (a) prioritete kombëtare të përkthyera në strategji kombëtare ose sektoriale, (b) programi politik qeverisës i cili legjitimohet pikërisht nga zgjedhjet e përgjithshme parlamentare, si edhe (c) nga prioritetet e objektivit kombëtar të anëtarësimit të vendit në BE, të materializuara në Planin Kombëtar të Integrimit Evropian. Kuptueshëm, një pjesë e mirë e projektakteve të reja kombinojnë më shumë se një prej burimeve të sipërcituara.
Përveç PKIE si burim për thuajse 1/3 e projektakteve të parashikuara për këtë vit, 55.5% e projektakteve të PPAP 2025 buron nga strategjitë kombëtare ose sektoriale të vendit dhe rreth 47% të projektakteve adresojnë prioritete të programit politik qeverisës 2021 – 2025 të vendit. Për të tre këto “burime” në PPAP 2025 vërehet një rritje e numrit të projektakteve që adresojnë objektivat apo burojnë nga këto dokumente strategjike të ligjbërjes.
Megjithatë, ndonëse me një përqindje pak më të vogël se një vit më parë, PPAP 2025 sërish parashikon hartimin e një numri të konsiderueshëm projektaktesh për të cilat nuk ka qartësi se cilat “burime” apo prioritete qeverisëse adresojnë. Përgjigja e kësaj pyetje mund të gjendet edhe në paqartësitë e ndryshme institucionale apo në zbatimin jo-uniform të udhëzimeve për hartimin e PPAP nga institucionet qeveritare. Megjithatë, në mungesë të një shpjegimi metodologjik, PPAP për vitin 2025 mbart të njëjtin mister për këtë pjesë të projektakteve.
[1] I vetmi përjashtim përbën viti 2019 kur Kuvendi miratioi 88 projektligje të propozuara nga Këshilli i Ministrave gjatë gjithë vitit ndërkohë që kishte parashikuar në PPAP e të njëjtit vit 75 projektligje, pra vetëm 17% e ligjeve të miratuara nuk ishin pjesë e Programit analitik.
