Nga Gjergji VURMO
Më 28 Dhjetor 2023, Këshilli i Ministrave miratoi dokumentin e radhës që përcakton agjendën e hartimit të legjislacionit nga ana e Ekzekutivit për vitin 2024 – Programi i përgjithshëm analitik i projektakteve (PPAP). Dokumenti, një detyrim standard i Qeverisë, ofron një panoramë të përgjithshme të projektligjeve dhe projektvendimeve që pritet të miratojë Ekzekutivi në përmbushje të detyrimeve të tij, ku pjesa e projektligjeve shërben gjithashtu edhe për të koordinuar agjendën dhe ngarkesën e punës me organin legjislativ – Kuvendin e Shqipërisë.
Ndonëse nisma legjislative i njihet edhe deputetëve dhe 20.000 zgjedhësve, Ekzekutivi mbetet “furnizuesi” kryesor i Kuvendit me mbi 90% të projektligjeve në shqyrtim parlamentar të cilët kanë si propozues Këshillin e Ministrave. Pikërisht për këtë arsye, PPAP merr një rëndësi të veçantë pasi është dokumenti themelor që vendos ritmin e asaj se si përkthehen në ligje dhe vendime prioritetet kryesore të mazhorancës, si edhe objektivat strategjike të vendit përfshirë këtu, procesin e anëtarësimit në BE. Ky i fundit, ka marrë një hov të ri në periudhën 2022-2023 me marrjen e vendimit për hapjen e negociatave, përfundimin e procesit screening dhe miratimin e dokumenteve strategjike nga ana e Ekzekutivit për kapitujt e cluster-it të parë.
Por sa përkthehet kjo agjendë e ngjeshur e integrimit europian tek planet e Qeverisë për hartimin e legjislacionit të ri, dhe agjendën ligj-shqyrtuese të Kuvendit? Le të shohim fillimisht, intensitetin e kësaj agjende të Qeverisë.
Programi analitik në shifra
Sipas PPAP, për vitin 2024 janë parashikuar një total prej 267 projektaktesh të cilat do të përgatiten nga Ekzekutivi. Shumica dërrmuese e tyre (68%) janë projektvendime të cilat do të përkthehen në Vendime të Këshillit të Ministrave gjatë këtij viti.
Intensiteti i punës për hartimin e tyre është i ndryshëm, ku katërmujori i parë (Janar – Prill 2024) do të gjenerojë pjesën kryesore të tyre – rreth 40% i totalit të 267 projektakteve; gjatë periudhës Maj – Gusht Ekzekutivi do të hartojë rreth 34% të totalit ndërsa pjesa e mbetur (rreth ¼ e projektakteve) janë parashikuar për miratim në katërmujorin e tretë të vitit (Shtator – Dhjetor).
Analiza e të dhënave të këtij dokumenti të Qeverisë sugjeron se pesha që marrin institucionet e ndryshme[1] propozuese të legjislacionit të ri është relativisht e pabarabartë. Për vitin 2024, tre institucionet me intensitetin më të lartë të punës për hartim projektaktesh janë zyra e Zv. / Kryeministrit, Ministria e Financave dhe ajo e Infrastrukturës, çka përbën rreth 40% të totalit të projektakteve për vitin 2024. Ndonëse Ministria e Financave dhe e Drejtësisë në parim kanë një ngarkesë të shtuar për shkak të faktit se këto dy institucione duhet të japin mendim për çdo projektakt në shqyrtim nga Ekzekutivi, bie në sy fakti se kjo e fundit (Min. Drejtësisë) ka gjithsesi një numër relativisht të ulët të projektakteve (16) pavarësisht rolit të saj në kuadër të prioriteteve dhe detyrimeve të vendit për cluster-in e parë të kapitujve të negociatave në BE (Themeloret / Fundamentals)
Sa prioritet është integrimi europian?
Për vitin 2024, mesatarisht vetëm 1 në 5 projektakte (projektligje ose projektvendime) të reja që do të hartohen dhe miratohen nga Ekzekutivi, vjen në përgjigje të detyrimeve të vendit në kuadër të procesit të integrimit europian – Plani Kombëtar i Integrimit Europian (PKIE). Një përqindje (22.5%) e tillë nuk reflekton stadin në të cilin ndodhet procesi i anëtarësimit të vendit në BE dhe as nivelin e pritshëm të përgatitjeve që Shqipëria duhet të tregojë si reflektim i pritshmërive dhe afateve të përcaktuara nga vetë dokumentet strategjike të përgatitura në kuadër të kapitujve të cluster 1.[2]
Me përjashtim të Ministrisë së infrastrukturës (22 projektakte) apo 6 projektakteve të Ministrit të shtetit për rininë të cilat do të hartojnë më shumë se gjysmën e projektakteve të tyre në funksion të përmbushjes së detyrimeve nga PKIE (respektivisht, 64% dhe 100%), asnjë institucion tjetër i Ekzekutivit nuk e ka prioritizuar këtë dokument strategjik si burim të agjendës ligj-hartuese të tyre për më shumë sesa rreth 1/3 e projektakteve që do të propozojnë përgjatë vitit 2024. Konkretisht, Ministria e arsimit ka përqindjen më të ulët ku vetëm 7.1% e totalit të projektakteve të cilat do të propozojë ky institucion janë parashikuar si detyrim tek Plani kombëtar i integrimit europian (PKIE), ndjekur nga Ministria e mbrojtjes (9.1%) dhe Ministria e Turizmit (10.5%).
[1] Analiza i referohet periudhës Dhjetor 2023, kur edhe është miratuar PPAP, dokument i cili nuk reflekton ndryshimet e portofoleve ministrore (shtimi i Ministrit të shtetit për antikorrupsionin dhe Ministri i ekonomisë, kulturës dhe inovacionit) të cilat ndodhën në Janar 2024. [2] Konkretisht, bëhet fjalë për dokumente strategjike për masat prioritare mbi Reformën e administratës publike 2023-2030, për Kapitullin 24; Shteti ligjor; Funksionimi i institucioneve demokratike;dhe Kapitullin 23.
E panjohura e burimit “tjetër”
Sipas dokumentit të Programit të Përgjithshëm Analitik të Projektakteve (PPAP) dhe përcaktimeve të tjera nën/ligjore, axhenda ligj-hartuese e Ekzekutivit udhëhiqet nga prioritete kombëtare, politike dhe objektiva strategjike të vendit. Integrimi europian është një objektiv i tillë strategjik i cili padyshim gëzon mbështetje të gjerë politike apo publike dhe si i tillë gjendet i mishëruar në shumë dokumente të rëndësishme politikash. Një tjetër burim janë sigurisht dokumentet strategjike kombëtare apo sektoriale të miratuara nga institucionet e vendit (Kuvendi dhe / ose Ekzekutivi). Së fundi, një burim i rëndësishëm i kësaj axhende ligj-bërëse të Ekzekutivit është edhe programi politik i Qeverisë dhe maxhorancës politike në vend e cila merr certifikimin dhe legjitimitetin publik nga besimi që i japin zgjedhësit në zgjedhjet e përgjithshme parlamentare.
Siç u tregua edhe më sipër, 1 në 5 e projektakteve të reja që do të hartohen nga Ekzekutivi në vitin 2024 vijnë si pasojë e parashikimeve në PKIE. Më tej, 41% e projektakteve të reja janë në përputhje me Programin politik qeverisës 2021-2025. Gjysma e 267 projektakteve të parashikuara (50%) në PPAP kanë lidhje me strategji të ndryshme sektoriale dhe kombëtare në fuqi.
Ndërkohë që një pjesë e mirë e projektakteve të reja kombinojnë më shumë se një prej burimeve të sipërcituara, një numër i konsiderueshëm i tyre – 1/3 e totalit të projektakteve të PPAP 2024 – nuk “burojnë” nga PKIE…as nga programi politik qeverisës …dhe as nga detyrime apo parashikime të dokumenteve të tjera strategjike të vendit.
Pra, pyetja shtrohet: Nëse asnjë prej këtyre tre “burimeve” strategjike dhe të legjitimuara të vendit nuk “furnizon” 31% të projektakteve për vitin 2024, cila është “agjenda” tjetër e cila shërbehet dukshëm dhe konsiderueshëm nga një prej proceseve më të rëndësishme në vend – hartimi i legjislacionit nga Ekzekutivi? A kemi realisht të bëjmë me një burim tjetër apo kjo mund t’i atribuohet thjesht nevojës për të rikonceptuar më mirë procesin e hartimit të PPAP, përgjegjësitë e institucioneve dhe përgjegjshmërinë e tyre në zbatimin e programit analitik?
Nevoja për më shumë parashikueshmëri, transparencë dhe konsultim në hartimin e legjislacionit
Një studim i IDM dhe Transparency International (2021) identifikoi një diferencë të thellë mes Ezkekutivit dhe Kuvendit sa i përket zbatimit të parimeve të transparencës, gjithëpërfshirjes dhe konsultimit të grupeve të interesit në hartimin dhe miratimin e projektligjeve.[3] Konkretisht, për shumicën dërrmuese të ligjeve të argumentuara si të bëra me porosi për periudhën 2008-2020, Qeveria nuk ka qenë transparente në hartimin e tyre dhe nuk ka përfshirë grupet e interesit. Nga ana tjetër, ndonëse shqyrtimi parlamentar për këto projektligje ka qenë transparent, as Kuvendi i Shqipërisë nuk ka siguruar konsultim me grupet e interesit lidhur me këto projektligje. Një tjetër element i përbashkët i projektligjeve të cilat studimi i ka argumentuar si të bëra me porosi për këtë periudhë është fakti se një pjesë e mirë e tyre nuk kanë qenë pjesë e programit të përgjithshëm analitik të projektakteve të miratuar nga Qeveria për vitin përkatës.
Adresimi dhe zbatimi rigoroz i parimeve si – parashikueshmëria (zbatimi rigoroz i PPAP), transparenca dhe konsultimi – në fazën paraprake të hartimit të projektakteve nga Ekzekutivi do të reduktonte ndjeshëm jo vetëm risqet e integritetit të hartimit të legjislacionit, por do të sillte gjithashtu edhe më shumë cilësi dhe ndikim të zbatimit të tyre. Rregullorja e Këshillit të Ministrave duhet të elaborojë më në detaje procedurën e hartimit të legjislacionit duke reflektuar nevojën për këto tre parime, më shumë sesa për parimin e konfidencialitetit i cili është i pakufizuar në këtë dokument dhe dukshëm ka ndikuar në integritetin e procesit dhe besimin e tij publik.
Faza në të cilën ndodhet aktualisht procesi i integrimi europian, proceset e lidhura me reformat zhvillimore të vendit si edhe sfidat e shqyrtimit parlamentar të projektligjeve si edhe ato të mbikqyrjes post-legjislative nga ana e Kuvendit do të ndikoheshin jashtëzakonisht pozitivisht nëse rregullorja e Këshillit të Ministrave do të adresonte këto problematika të hartimit të projektakteve.
[3] Shih “Zbërthimi i kapjes së shtetit në Shqipëri: Një shqyrtim i rasteve të korrupsionit të nivelit të lartë dhe ligjeve të bëra me porosi nga viti 2008 deri në 2020” (Gjergji Vurmo, Rovena Sulstarova, Alban Dafa 2021), Shtojca 2, faqe 41). https://images.transparencycdn.org/images/2021_Report_DeconstructingStateCaptureAlbania_Albanian.pdf